Questo policy brief intende evidenziare i vantaggi dei processi di governance multilivello, in particolare nelle politiche su energia e clima, per raggiungere gli obiettivi dell’UE e favorire l’allineamento delle stesse a livello locale. Mostra, inoltre, i limiti dell’attuale quadro normativo previsto dall’articolo 11 del Regolamento sulla governance dell’Unione dell’energia e sull’azione per il clima (1999/2018) e offre raccomandazioni e spunti al dibattito a livello nazionale al fine di sfruttare al meglio il potenziale della governance multilivello applicata alle politiche.
La governance multilivello è un approccio in cui la definizione e l’attuazione delle politiche avvengono non solo attraverso una distribuzione verticale tra i diversi livelli amministrativi, ma anche orizzontalmente, coinvolgendo vari settori di interesse e sfere di influenza. Questo modello include il contributo di attori non governativi, garantendo una gestione più integrata e collaborativa delle politiche.
Rappresenta un elemento chiave per il raggiungimento di obiettivi condivisi, consentendo di ridurre le contraddizioni tra i diversi livelli di governance e i relativi piani d’azione, migliorandone l’efficacia complessiva. Questo aspetto assume un’importanza ancora maggiore in relazione al cambiamento climatico, una sfida intrinsecamente multilivello e multisettoriale, in cui le decisioni prese a un determinato livello amministrativo influenzano inevitabilmente tutti gli altri.
Contesto
Nel processo di approvazione dei PNEC (Piani Nazionali per l’Energia e il Clima) in Europa, abbiamo riscontrato le difficoltà nel tradurre concretamente in pratica percorsi di governance multilivello. Questo nonostante che la partecipazione e condivisione fossero stati fortemente caldeggiati dalla Commissione Europea.
Abbiamo avuto modo di mettere in evidenza il ruolo fondamentale nell’attuazione delle politiche e azioni per il clima di regioni e città che risultano essere i reali attuatori delle politiche climatiche.
La legislazione europea, e in particolare il Green Deal, riconosce sempre più il ruolo centrale delle autorità regionali e locali per raggiungere gli obiettivi fissati dalla Legge europea sul clima. Le direttive ed i regolamenti del pacchetto “Fit for 55” hanno rafforzato o creato nuovi obblighi per le amministrazioni locali, soprattutto per quanto riguarda gli aspetti di pianificazione, riconoscendo anche la loro posizione privilegiata di vicinanza ai cittadini e di conoscenza del territorio. La Direttiva sull’efficienza energetica introduce l’obbligo per il settore pubblico di raggiungere una riduzione annuale del consumo energetico dell’1,9% ed estende alle amministrazioni locali l’obbligo di rinnovare annualmente almeno il 3% della superficie totale degli edifici di loro proprietà. Inoltre, i comuni con più di 45 mila abitanti devono preparare piani locali di riscaldamento e raffreddamento (heating and cooling). La Direttiva sul rendimento energetico nell’edilizia prevede che i governi nazionali coinvolgano le autorità locali e regionali nell’elaborazione dei piani nazionali di ristrutturazione degli edifici.
L’esperienza delle 9 città italiane partecipanti alla Missione EU “Climate Neutral & Smart Cities” ha evidenziato finora la necessità di garantire che le politiche per l’energia e il clima siano efficacemente coordinate e condivise, sia a livello orizzontale tra settori diversi, sia a livello verticale tra i vari livelli di governo. Solo attraverso questo approccio integrato è possibile affrontare con successo gli ambiziosi obiettivi della neutralità climatica.
E’ inoltre evidente l’incoerenza delle politiche nazionali rispetto agli obiettivi climatici generali che dovrebbero diventare l’elemento su cui fondare l’allineamento delle politiche per garantirne l’indirizzo generale, l’accelerazione del raggiungimento degli obiettivi climatici, un uso efficiente degli investimenti pubblici ed un indirizzo forte per quelli privati. La soluzione potrebbe essere una Legge Quadro sul Clima, richiesta da più parti, che determinerebbe un impegno a rispettare gli obiettivi climatici nell’ambito di una struttura trasversale che ne permetta il raggiungimento.
Il regolamento adottato dal Parlamento istituisce un Fondo Sociale per il Clima per il periodo compreso tra il 2026 e il 2032. L’obiettivo generale del fondo è contribuire a una transizione socialmente equa verso la neutralità climatica, affrontando gli impatti sociali dell’inclusione delle emissioni di gas a effetto serra prodotte dagli edifici e dal trasporto su strada nella revisione del sistema per lo scambio di quote di emissioni nell’Unione. Gli obiettivi specifici del fondo sono: sostenere le famiglie vulnerabili, le microimprese vulnerabili e gli utenti vulnerabili dei trasporti. Il regolamento prevede misure dirette temporanee di sostegno al reddito e misure e investimenti intesi ad aumentare l’efficienza energetica degli edifici, la decarbonizzazione del riscaldamento e del raffrescamento degli edifici, compresa l’integrazione negli edifici della produzione di energia rinnovabile e lo stoccaggio di tale energia, e un migliore accesso alla mobilità e ai trasporti a zero e a basse emissioni. Le misure e gli investimenti sostenuti dal fondo, oltre a ridurre la dipendenza dai combustibili fossili, contribuiranno alla creazione di posti di lavoro sostenibili e di qualità nei settori interessati dalle misure e dagli investimenti previsti dal fondo. Ciascuno Stato membro per accedere al fondo dovrà definire un Piano Sociale per il Clima da presentare alla Commissione europea, garantendone la coerenza con il proprio piano nazionale integrato per l’energia e il clima (Pniec), previsto dalla legge europea per il clima. Il piano sarà elaborato attraverso un processo partecipativo di consultazione pubblica con le autorità locali e regionali, i rappresentanti delle parti economiche e sociali, le pertinenti organizzazioni della società civile, le organizzazioni giovanili e altri portatori di interessi. Oltre al riferimento strumentale al Pniec, il piano dovrà dimostrare complementarità e coerenza con il piano d’azione sul pilastro europeo dei diritti sociali, i programmi della politica di coesione di cui al regolamento (Ue) 2021/1060, il Pnrr, il piano di ristrutturazione edilizia in applicazione della direttiva sulla prestazione energetica nell’edilizia, i piani territoriali per una transizione giusta in applicazione del regolamento (Ue) 2021/1056.
Si tratta quindi di una nuova occasione per mettere a sistema i Piani e programmi nazionali in un’ottica di governance multilivello per produrre l’allineamento delle politiche nazionali sul clima.
Proposte per una collaborazione interistituzionale per l’attuazione di politiche climatiche
L’esperienza del progetto LIFE NECPlatform in Italia ci ha permesso di confrontarci con diversi livelli organizzativi e sociali: dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ad Associazioni, enti di ricerca, aziende e altri progetti europei che stanno sperimentando in Italia soluzioni sulle politiche climatiche a livello locale e una particolare attenzione all’esperienza delle 9 città italiane nel corso dei primi due anni di sperimentazione di redazione di piani di neutralità climatica al 2030..
Tale esperienza ci ha permesso di individuare alcuni punti comuni che necessitano di ulteriori approfondimenti e dialoghi e che proponiamo quali elementi di discussione e confronto ai Ministeri che accetteranno questa sfida e a tutti gli stakeholders che ci hanno seguito finora e che vorranno confrontarsi ulteriormente per individuare soluzioni e pratiche comuni:
- Continuare a promuovere lo scambio, il dialogo e proporre progetti, soluzioni pratiche e normative nell’ambito della Piattaforma di dialogo italiana, istituita grazie al progetto LIFE NECPlatform;
- Promuovere il consolidamento del processo di governance multilivello in Italia, con particolare attenzione alle politiche climatiche e per l’energia. La governance multilivello dovrebbe diventare strumento previsto nella governance dei Piani e Programmi sia a livello nazionale che locale per renderli attuabili;
- Sostenere il ruolo strategico delle città nell’attuazione delle politiche energetiche e climatiche, garantendo il riconoscimento formale anche a livello centrale., ciò include l’attivazione di processi che ne favoriscano la partecipazione diretta nella redazione di normative nazionali e regionali
- Istituire forme di confronto strutturate e continuative che facilitino il dialogo tra attori nazionali e locali nella definizione di piani e programmi, tali strumenti devono assicurare una reale condivisione di obiettivi e modalità operative.